為進(jìn)一步規(guī)范支付服務(wù)市場(chǎng)，防范支付風(fēng)險(xiǎn)，1月20日，央行發(fā)布《非銀行支付機(jī)構(gòu)條例（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）。按照業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)將非銀行支付機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱支付機(jī)構(gòu)）的支付業(yè)務(wù)重新劃分為儲(chǔ)值賬戶運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)和支付交易處理業(yè)務(wù)兩類，分類確定業(yè)務(wù)監(jiān)管要求。對(duì)支付機(jī)構(gòu)按照“先證后照”原則，強(qiáng)化公司治理要求，實(shí)施全方位、全流程監(jiān)管。強(qiáng)化支付領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管措施，明確界定相關(guān)市場(chǎng)范圍以及市場(chǎng)支配地位認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

非銀行支付機(jī)構(gòu)條例（征求意見稿）

2010年6月，央行制定《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》（下簡(jiǎn)稱“《辦法》”）。此次《條例》是將原有的作為部門規(guī)章的《辦法》上升為行政法規(guī)，以完善對(duì)支付機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。

央行也表示，防范支付領(lǐng)域金融風(fēng)險(xiǎn)是守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)底線的重要一環(huán)。《辦法》奠定了支付機(jī)構(gòu)監(jiān)管基礎(chǔ)。近年來，支付服務(wù)市場(chǎng)快速發(fā)展，創(chuàng)新層出不窮，風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜多變，機(jī)構(gòu)退出和處置面臨新的要求?？傮w看，為適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展、對(duì)外開放和強(qiáng)化監(jiān)管需要，迫切需要加快推動(dòng)出臺(tái)《條例》，提升支付機(jī)構(gòu)監(jiān)管法律層級(jí)，進(jìn)一步規(guī)范支付機(jī)構(gòu)合規(guī)經(jīng)營(yíng)，維護(hù)支付服務(wù)市場(chǎng)健康發(fā)展。

按業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)確定支付業(yè)務(wù)新分類方式

對(duì)于《辦法》的起草思路，央行表示，主要遵循以下三方面：一是堅(jiān)持功能監(jiān)管的理念。強(qiáng)調(diào)同樣的業(yè)務(wù)遵守相同的規(guī)則，避免監(jiān)管套利和監(jiān)管空白。二是堅(jiān)持機(jī)構(gòu)監(jiān)管與業(yè)務(wù)監(jiān)管相結(jié)合。按照“先證后照”原則，對(duì)支付機(jī)構(gòu)實(shí)施機(jī)構(gòu)監(jiān)管，同時(shí)對(duì)支付機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)、關(guān)聯(lián)交易等實(shí)施全方位監(jiān)管。三是堅(jiān)持穿透式監(jiān)管。加強(qiáng)對(duì)股東、實(shí)際控制人和最終受益人準(zhǔn)入和變更的監(jiān)管。

值得注意的是，為適應(yīng)技術(shù)和業(yè)務(wù)創(chuàng)新需要，防止監(jiān)管套利和監(jiān)管空白?！稐l例》按照業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)確定支付業(yè)務(wù)新的分類方式。即按照資金和信息兩個(gè)維度，根據(jù)是否開立賬戶（提供預(yù)付價(jià)值）、是否具備存款類機(jī)構(gòu)特征，將支付業(yè)務(wù)重新劃分為儲(chǔ)值賬戶運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)和支付交易處理業(yè)務(wù)兩類，分類確定業(yè)務(wù)監(jiān)管要求。

具體來說，從事儲(chǔ)值賬戶運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)的非銀行支付機(jī)構(gòu)不得向用戶支付與該用戶持有支付賬戶余額或者預(yù)付價(jià)值余額期限有關(guān)的利息等收益，不得通過代理機(jī)構(gòu)為用戶開立支付賬戶并提供服務(wù)。從事支付交易處理業(yè)務(wù)的非銀行支付機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)清算機(jī)構(gòu)、銀行、從事儲(chǔ)值賬戶運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)的非銀行支付機(jī)構(gòu)認(rèn)可的安全認(rèn)證方式訪問賬戶，不得留存賬戶敏感信息等。

此外，對(duì)支付機(jī)構(gòu)按照“先證后照”原則，強(qiáng)化公司治理要求，實(shí)施全方位、全流程監(jiān)管。同時(shí)，通過正面清單加負(fù)面清單方式，明確成為支付機(jī)構(gòu)股東、實(shí)際控制人和最終受益人的條件及禁止情形，加強(qiáng)對(duì)股東資質(zhì)、實(shí)際控制人和最終受益人的監(jiān)管。

招聯(lián)金融首席研究員、復(fù)旦大學(xué)金融研究院兼職研究員董希淼對(duì)券商中國(guó)記者表示，近年來，我國(guó)支付市場(chǎng)發(fā)展迅速，但在業(yè)務(wù)快速發(fā)展過程中也暴露出一些問題，一些非銀行支付機(jī)構(gòu)互聯(lián)、直連，通過銀行違規(guī)進(jìn)行跨行清算；部分機(jī)構(gòu)“無照駕駛”，違規(guī)經(jīng)營(yíng)、挪用客戶備付金等風(fēng)險(xiǎn)事件也時(shí)有發(fā)生。2017年以來，央行和相關(guān)機(jī)構(gòu)從備付金、跨行清算、業(yè)務(wù)許可、條碼支付等方面密集出臺(tái)文件，“嚴(yán)監(jiān)管”和“強(qiáng)服務(wù)”結(jié)合，打出了清理整治支付市場(chǎng)的組合拳。但是，由于這些制度文件屬于部門規(guī)章，層級(jí)較低，威懾力不夠，難以完全滿足對(duì)支付清算市場(chǎng)的監(jiān)管需要?！稐l例》法律層級(jí)更高，威懾力更強(qiáng)，將更好地規(guī)范支付清算市場(chǎng)。

強(qiáng)化反壟斷，明確支付機(jī)構(gòu)市場(chǎng)支配地位認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

相比于此前出臺(tái)的規(guī)范支付行業(yè)發(fā)展的文件，《條例》一項(xiàng)重要的新增內(nèi)容，就是強(qiáng)化支付領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管措施，明確界定相關(guān)市場(chǎng)范圍以及市場(chǎng)支配地位認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

《條例》對(duì)市場(chǎng)支配地位的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)分為兩個(gè)層級(jí)，被外界看作直接針對(duì)支付寶、微信財(cái)付通等互聯(lián)網(wǎng)支付巨頭，也是在《反壟斷法》對(duì)市場(chǎng)界定作出原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上，央行對(duì)支付領(lǐng)域的反壟斷明確具體而詳細(xì)的界定標(biāo)準(zhǔn)。

一方面，對(duì)于存在一個(gè)支付機(jī)構(gòu)在非銀行支付服務(wù)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額達(dá)到三分之一、兩個(gè)非銀行支付機(jī)構(gòu)在非銀行支付服務(wù)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額合計(jì)達(dá)到二分之一、三個(gè)非銀行支付機(jī)構(gòu)在非銀行支付服務(wù)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額合計(jì)達(dá)到五分之三等上述三種情形之一的，央行可以商請(qǐng)國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)其采取約談等措施進(jìn)行預(yù)警。

另一方面，對(duì)于存在一個(gè)非銀行支付機(jī)構(gòu)在全國(guó)電子支付市場(chǎng)的市場(chǎng)份額達(dá)到二分之一、兩個(gè)非銀行支付機(jī)構(gòu)在全國(guó)電子支付市場(chǎng)的市場(chǎng)份額合計(jì)達(dá)到三分之二、三個(gè)非銀行支付機(jī)構(gòu)在全國(guó)電子支付市場(chǎng)的市場(chǎng)份額合計(jì)達(dá)到四分之三等上述三種情形之一的，央行可以商請(qǐng)國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)審查非銀行支付機(jī)構(gòu)是否具有市場(chǎng)支配地位。

同時(shí)，具有市場(chǎng)支配地位的支付機(jī)構(gòu)若未遵循安全、高效、誠(chéng)信和公平競(jìng)爭(zhēng)原則，嚴(yán)重影響支付服務(wù)市場(chǎng)健康發(fā)展，央行可以向國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)建議采取停止濫用市場(chǎng)支配地位行為、停止實(shí)施集中、按照支付業(yè)務(wù)類型拆分非銀行支付機(jī)構(gòu)等措施。

值得注意的是，上述兩類情況認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)中，“分母”涵蓋的范圍并不相同，前一類是指非銀行支付服務(wù)市場(chǎng)，后一類是指全國(guó)電子支付市場(chǎng)，盡管《條例》未明示兩類市場(chǎng)的具體涵蓋范圍，但從字面意義看后者范圍大于前者。

不同的界定范圍對(duì)互聯(lián)網(wǎng)支付巨頭帶來的的影響也會(huì)不一樣。盡管支付寶、微信財(cái)付通可能會(huì)滿足前一類的預(yù)警界定門檻，但如果后一類的“全國(guó)電子支付市場(chǎng)”包含銀行體系的支付市場(chǎng)，互聯(lián)網(wǎng)支付巨頭是否滿足門檻標(biāo)準(zhǔn)則需要官方公布更詳細(xì)的電子支付市場(chǎng)數(shù)據(jù)。

值得注意的是，據(jù)第一財(cái)經(jīng)報(bào)道，接近監(jiān)管人士稱，后者設(shè)定的市場(chǎng)范圍是全國(guó)電子支付市場(chǎng)，既包括了電子支付市場(chǎng)，也包括銀行卡支付，而不是通常狹義上的條碼支付市場(chǎng)。按照這種市場(chǎng)界定，不論是支付寶、財(cái)付通，還是銀聯(lián)，都沒有達(dá)到三分之一的市場(chǎng)份額。也就是說，按照該條例，目前市場(chǎng)上還沒有一家機(jī)構(gòu)構(gòu)成壟斷意義，這也是一個(gè)實(shí)事求是的做法。

董希淼表示，《條例》與《反壟斷法》有效銜接，賦予央行認(rèn)定支付服務(wù)市場(chǎng)壟斷地位的權(quán)限，填補(bǔ)了之前法律法規(guī)空白。同時(shí)，《條例》明確非銀行支付機(jī)構(gòu)股東準(zhǔn)入條件和禁止行為，要求同一法人不得持有兩個(gè)及以上非銀行支付機(jī)構(gòu)10%以上股權(quán)，同一實(shí)際控制人不得控制兩個(gè)及以上非銀行支付機(jī)構(gòu)，有助于防范資本在支付服務(wù)市場(chǎng)無序擴(kuò)張。

“《條例》在反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張方面進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，是中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議’強(qiáng)化反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張’精神的具體體現(xiàn)，有助于加強(qiáng)支付服務(wù)市場(chǎng)反壟斷規(guī)制，維護(hù)公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，保護(hù)市場(chǎng)參與主體的合法權(quán)益，推動(dòng)支付服務(wù)市場(chǎng)健康高質(zhì)量發(fā)展。”董希淼稱。

此外，為保障支付機(jī)構(gòu)穩(wěn)妥有序整改，《條例》設(shè)置了過渡期安排。本條例施行前已獲得支付業(yè)務(wù)許可證的非銀行支付機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在本條例施行之日起1年內(nèi)達(dá)到本條例規(guī)定的條件。逾期仍不符合本條例規(guī)定條件的，由央行根據(jù)審慎監(jiān)管原則暫停其業(yè)務(wù)；拒不停止業(yè)務(wù)或者有其他情節(jié)嚴(yán)重情形的，由央行吊銷其支付業(yè)務(wù)許可證。